Samorządy nie potrafią gospodarować subwencją oświatową

Samorządy nie potrafią gospodarować subwencją oświatową
Zdaniem prof. Antoniego Jeżowskiego jedynym rozwiązaniem, które sprawi, że subwencja oświatowa będzie wystarczająca, jest powrót do koncepcji szkół zbiorczych (fot. Włodzimierz Kaleta / PTWP)
Zdaniem prof. Antoniego Jeżowskiego (Instytut Badań w Oświacie w Sopocie) subwencja oświatowa nie jest tak niedoszacowana, jak wskazują samorządowcy, a pochodzące z niej środki można by wykorzystać dużo lepiej. Większość gmin i powiatów nie robi jednak żadnych analiz dotyczących zasadności wydatkowanych środków na szkoły. Standaryzacja usług oświatowych, o którą tak zabiegają samorządowcy, niczego tu nie zmieni. - Trzeba przywrócić normalne warunki funkcjonowania szkoły. Pomyśleć o szkołach zbiorczych, czyli poprawić sieć szkół, a dopiero wtedy mówić o standardach - postuluje specjalista w dziedzinie finansowania oświaty.
  • W gminach i powiatach lekką ręką wydaje się pieniądze na szkołę, bo tak sobie życzy jej dyrektor. Brakuje autentycznej analizy finansowej wydatkowanych środków - twierdzi prof. Antoni Jeżowski.
  • Standaryzacja usług oświatowych nie poprawi sytuacji gmin, które muszą prowadzić szkółki, w których nie ma dzieci. Taka szkoła z subwencji nigdy się nie utrzyma wskazuje naukowiec.
  • Gminy (i powiaty) mogą tworzyć związki w celu prowadzenia szkoły, ale na razie powstał taki tylko jeden. Bo każdy wójt chce mieć swoją szkołę, nawet jeśli wie, że będzie do niej dopłacał - akcentuje nasz rozmówca.

Podczas jednego z ostatnich posiedzeń KWRiST w 2021 r. samorządowcy zaopiniowali negatywnie projekt rozporządzenia w sprawie podziału subwencji oświatowej, stwierdzając jednocześnie, że jest ona o 4 mld zł za niska. Czy podziela pan ten pogląd?

- I tak, i nie, bo są dwie strony tego zagadnienia – polityczna i praktyczna.

W wymiarze politycznym będę wspierał stronę samorządową, ponieważ niezauważenie jej przy zmianach w CIT i PIT powoduje, że samorządom zaczyna brakować pieniędzy. Chcę przypomnieć, że w 2003 r. ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wprowadzono parytet udziałów w PIT i CIT dla gmin, powiatów i samorządu wojewódzkiego.

W uzasadnieniu do tej ustawy napisano, że ów podział jest po to, by wzmocnić jednostki samorządowe w wydatkach na oświatę, ponieważ subwencja oświatowa w pełni ich nie zabezpiecza.

Minęło 20 lat i o tym fakcie zapominają już nawet samorządowcy... Krzyczą, że zostali oszukani przy manipulacjach z podatkami, a nie mówią, że te pieniądze były im obiecane w ustawie.

Zobacz także: Burzliwie o wynagrodzeniach nauczycieli. "Nie odpuścimy automatyzmu"

Drugi wymiar tego zagadnienia polega na tym, że chociaż samorządy posługują się czasami nawet rzetelnie zrobionymi własnymi danymi o kosztach poszczególnych usług edukacyjnych, to te usługi są często "przefinansowane". Widać jednostki, w których lekką ręką wydaje się pieniądze na szkołę, bo tak sobie życzy jej dyrektor, który - z całym szacunkiem dla liczącej prawie 30 tys. rzeszy dyrektorów - nie jest ani finansistą, ani ekonomistą, nie zatrudnia analityka finansowego lub głównego księgowego, który mógłby jego zapędy powstrzymać. Stara się natomiast dbać o dobre relacje z radą pedagogiczną, dając nauczycielom zarobić.

I informacja o potrzebach placówki "z dołu" dociera do JST, gdzie decyzję podejmuje wójt, który – znowu z całym szacunkiem dla wójtów – nie ma większych kompetencji w sprawach edukacji, bo często "w cywilu" robił coś innego. Brakuje też sztabu urzędniczego, który by go w tym wspierał, bo tak naprawdę jest niedostatek ludzi, którzy umieliby zarządzać edukacją.

Widać jednostki, w których lekką ręką wydaje się pieniądze na szkołę, bo tak sobie życzy jej dyrektor - mówi prof. Antoni Jeżowski (fot. Shutterstock, Inc.)
Widać jednostki, w których lekką ręką wydaje się pieniądze na szkołę, bo tak sobie życzy jej dyrektor - mówi prof. Antoni Jeżowski (fot. Shutterstock, Inc.)

Nie ma na rynku oferty studiów podyplomowych kształcących analityków finansowych dla samorządu - tak, żeby nie tylko umieli oni liczyć koszty usług publicznych, ale i je analizować. Idzie o to, co ostatnio na przykład zrobił GUS z MSWiA i ZMP, uruchamiając stronę systemu monitorowania usług publicznych (SMUP): można tam obejrzeć dane na temat wszystkich jednostek samorządu terytorialnego – z tym, że na razie te dotyczące 2019 r. No i musi być urzędnik, który wie, że coś takiego istnieje i będzie umiał te informacje wykorzystać...

Bolączką pozostaje również to, że informacji służących analizie nikt nie zbiera. Dane, jakie zobowiązane są przekazać poszczególne jednostki radzie gminy czy powiatu, sprowadzają się do podania, ile szkół działa, ile jest oddziałów, ilu pracuje w nich nauczycieli oraz ewentualnie, jakie były wyniki egzaminów po ósmej klasie czy na maturze. I to wszystko! W gminach nie robi się żadnych analiz finansowych. No może w pojedynczych przypadkach...

Czyli możemy zaryzykować stwierdzenie, że pieniędzy w systemie może jest za mało, ale na pewno można nimi lepiej gospodarować?

- Dokładnie tak. Można je lepiej wykorzystać; co więcej, nie zawsze trzeba dosypywać do systemu ciężkie pieniądze. Czasami np. dyrektor dzieli oddział szkolny na dodatkowe grupy, bo - jego zdaniem - da to lepsze efekty edukacyjne (czego zresztą potem nie widać).

W wielu przypadkach wydaje się to być działanie uzasadnione, bo może np. rekompensować nadmierną liczebność oddziałów, zwłaszcza w szkołach ponadpodstawowych.

- Tak, tylko że określają to normy w ramowych planach nauczania, które wskazują wyraźnie, kiedy oddział szkolny może być dzielony na grupy. Ja zaś mówię o podziałach dodatkowych, na które może zezwolić organ prowadzący.

Jeżeli dyrektor ma dużą siłę przebicia, to mówi, że albo nie ma stanowisk do prowadzenia zajęć np. kształcenia zawodowego i musi mieć mniejsze grupy, albo że to potrzebne ze względu na bezpieczeństwo. Urzędnik taki wniosek przegląda i wysyła do zaopiniowania, kurator go "puszcza", bo nie on płaci, związki zawodowe - jeśli już - sprawdzają tylko, czy jakiemuś związkowcowi nie obcięto godzin.

Czytaj również: Piontkowski: Powrót uczniów do nauki stacjonarnej zależy od rozwoju epidemii

I pismo z pozytywnymi opiniami trafia do akceptacji wójta, burmistrza, prezydenta lub starosty powiatowego. W całym procesie decyzyjnym tak naprawdę jakiejś większej refleksji nie ma. Oczywiście są jednostki, które zaczynają o tym myśleć, ale to jeszcze wyjątki.

Tu potrzeba analizy dynamicznej i wskazania, jak to się wszystko zmieniało w ostatnich latach. Niezbędne jest również porównanie z placówkami w innych jednostkach.

W Ośrodku Rozwoju Edukacji zajmował się tym dr Jan Herczyński, matematyk z UW, który sporządzał "standardy odniesienia". Miały one pewne ograniczenia, ale pokazywały wydatki edukacyjne gminy w kilku wymiarach i wielu moich studentów napisało - na podstawie tych danych - bardzo ciekawe prace licencjackie i magisterskie. Dlatego, że można było pokazać tło.

To dość niepokojące, że obecnie ani resort oświaty, ani organizacje samorządowe tego nie badają...

- Pojedyncze osoby podejmują takie próby, ale nie słyszałem, by systemowo ktoś to robił.

Dlaczego to tło jest takie ważne? Bo jeśli go nie ma, to niewiele możemy powiedzieć na temat np. kosztu oddziału szkolnego w szkole danej gminy. Nie wiemy, czy jest on coraz droższy, tańszy, czy też pozostaje na podobnym poziomie, no i jak ma się do porównywalnej szkoły w sąsiedztwie...

Chodzi o koszt oddziału, a nie ucznia?

- Koszt oddziału jest najbardziej porównywalny, ponieważ koszt ucznia - jako kategoria - "oszukuje". Bo jeśli będę miał w oddziale 10 uczniów, to każdy z nich będzie bardzo droga, a jeśli 25, to uczniowie relatywnie będą tańsi. Oddział kosztuje tyle samo niezależnie od tego, ile tam jest dzieciaków. Z tego powodu jako wskaźnik wykorzystuje go również GUS.

Az zatem jeśli mogę ten koszt porównać z kosztami funkcjonowania oddziałów w innych jednostkach, to wiem, jak gospodaruję pieniędzmi. Mogę też zadzwonić do sąsiadów i zapytać, co robią, że tak tanio kształcą. Ale jeśli takich analiz się nie robi, to wszystko kręci się po staremu.

W subwencji na rok 2022 tzw. standard A został ustalony na kwotę 6118 zł, czyli o zaledwie 49 zł więcej niż w 2021 r. Czy taki poziom może być wystarczający?

- Ten problem jest również złożony. Bo, po pierwsze, tam, gdzie przybywa uczniów, to ta kwota powinna wystarczyć, ale tam, gdzie ich ubędzie – pieniędzy będzie brakowało, bo 49 zł tego nie pokryje.

Fałszem jest jednak traktowanie standardu A jako kwoty ostatecznej, ponieważ nie ma gminy, która na jednego ucznia dostałaby tylko tyle pieniędzy, ile w standardzie A. Bo za każdym razem mamy tam jeszcze zastosowane różne wagi – albo wiejską, albo dla liceum, albo dla szkoły zawodowej, albo ze względu niepełnosprawności uczniów. Znowu jest to więc umowne pojęcie i nie mówiłbym, że te 6118 zł to ostateczne koszty kształcenia.

Te są czasami wielokrotnie wyższe. Na przykład w przypadku szkół przysanatoryjnych, gdzie mamy nieokreśloną liczbę uczniów i nigdy nie wiadomo, ilu ich przyjedzie i z jakimi schorzeniami. Nauka trwa, ale tak naprawdę nikt nie sprawdza jej efektywności. A koszty utrzymania takiego ucznia są bardzo wysokie, więc takie liczenie standardu nie sprawdzi się i na pewno niczego nie zrekompensuje.

Profesor Antoni Jeżowski (fot. archiwum)
Profesor Antoni Jeżowski (fot. archiwum)

Trzeci czynnik jest taki, że jeśli w skali kraju ubywa uczniów, to przybywa nauczycieli. A najpoważniejszym kosztem oświaty są płace.

Dlaczego tych nauczycieli przybywa? Bo - po pierwsze - zrobiono reformę i oddział, który liczył w gimnazjum 25 dzieci, teraz jest rozdzielony na pięć w szkółkach podstawowych i trzeba do nich wysłać fizyka, chemika, biologa, żeby przeprowadził lekcje, podczas gdy mogli to robić z całą grupą jednocześnie w gimnazjum. To spowodowało nieracjonalną ekonomicznie zmianę.

Po drugie: wprowadzono do szkół szerokim gestem pomoc psychologiczno-pedagogiczną, która strasznie podraża koszty ich funkcjonowania.

Zdaniem samorządowców problem niedoszacowania subwencji może rozwiązać standaryzacja usług edukacyjnych i subwencja liczona na oddział. Zwłaszcza w małych szkołach. Czy takie myślenie jest uzasadnione?

- Nie bardzo. Przez ostatnie 30 lat wiele osób próbowało zmierzyć się ze standardami w oświacie. I za każdym razem najpierw mówiło "sprawdzam", a potem "veto".

Trochę na siłę wprowadzono te standardy w klasach I-III i w przedszkolach. Tam jest - co do zasady - 25 dzieci i nawet jest powiedziane, że jak wychodzi o 2 dzieci więcej, to rodzice muszą się zgodzić lub trzeba utworzyć nowy oddział. Rodzice zazwyczaj się na to godzą, więc ten standard jest tak naprawdę standardem miękkim. No ale właśnie patrząc na to, co dzieje się w klasach I-III, widać, że mamy takie oddziały, w których jest 5, 7 czy 9 dzieci.

I wiadomo, że do takiego oddziału wójt musi dorzucić niesamowitą pulę pieniędzy, bo ten oddział nigdy z subwencji się nie utrzyma. W ten sposób brniemy w ślepy zaułek... Bo - moim zdaniem - rozwiązanie nie leży w standardach, tylko w uporządkowaniu sieci szkolnej.

PRL zrobił coś, czego nie chcieliśmy mu wybaczyć – zbiorcze szkoły gminne. To było dowożenie dzieci do szkół przez ciągniki rolnicze z przyczepą, ale przynajmniej w tych zbiorczych szkołach były normalne oddziały, współzawodnictwo, opłacało się kupić książki do biblioteki.

Obecnie zaś utrzymujemy małe, wiejskie szkółki, w których nie ma dzieci. I nie chcemy nic z tym zrobić.

Próbowałem to wytłumaczyć samorządom – w polskim prawie można tworzyć związki międzygminne dla utrzymania szkół - takiemu związkowi można przekazać prowadzenie szkoły, żeby on racjonalnie wykorzystał bazę szkolną i miał w niej dzieci. Inaczej z krawędzi gminy wieziemy do centrum dzieci, podczas gdy niespełna 2 km dalej jest szkoła prowadzona przez gminę sąsiednią. Ale ja, wójt, dzieci nie oddam, będę je wozić do naszej szkoły w naszej gminie! Bo jeśli oddam te dzieci albo zdecyduję się na związek międzygminny, to moje dochody spadną, a wraz z nimi - wiarygodność kredytowa gminy w bankach.

Temu nie przeszkadzają obecne przepisy prawa oświatowego? Kuratorzy nie chcą wydawać pozytywnych opinii dla likwidacji małych szkół.

- Te wytyczne zostały już poluzowane. Na początku były trudności z uzyskaniem zgody na likwidację szkoły, ale też nie zawsze jest to konieczne. Można szkołę także zawiesić na 2-3 lata, by zobaczyć, jak wygląda sytuacja.

Mówię to samorządom – zawieście działalność szkoły, powiedzcie rodzicom, że będziecie dzieci wozić do sąsiedniej szkoły i zobaczcie, jakie są efekty. Samorządowcy tego nie chcą – wolą szkołę albo od razu zamknąć, albo ją dalej utrzymywać.

W rejestrze związków międzygminnych czy powiatowych MSWiA jest tylko jeden związek międzygminny. Powstał on na terenie Wielkopolski, dla prowadzenia jednej szkoły.

Czyli można... Chciałbym jednak wrócić do standaryzacji – upominają się o nią samorządowcy od dawna, mówiąc, że to pozwoli wyraźnie oddzielić, co jest finansowane z subwencji, a za co  płacą samorządy. Czy ona jest potrzebna?

- Nie sądzę, by się pod tym podpisał Związek Gmin Wiejskich RP. To takie szukanie Świętego Graala – że jeżeli to wprowadzimy, no to wszystko będzie pięknie.

Ja w to nie wierzę. Oczywiście, trzeba wyznaczać jakieś minimalne wymagania, ale jeżeli wprowadza się w Polsce w XXI w. możliwość tworzenia klas łączonych przez system, przez ustawę, to znaczy, że zrobiliśmy krok wstecz o 50 lat - i jak w takiej sytuacji mówić o standardach.

Trzeba przywrócić normalne warunki działalności szkoły. Pomyśleć o szkołach zbiorczych, czyli poprawić sieć szkół, a dopiero wtedy mówić o standardach.

Naprawdę nie widzę możliwości wprowadzenia jakichkolwiek standardów czy to ilościowych, czy dla oddziałów, czy innych - w sytuacji, kiedy mamy tak bardzo rozdrobnioną sieć szkół i kiedy każdy wójt jest tak samo ważny - bo przecież obiecał szkołę w kampanii wyborczej.

To też jest trochę chore, bo przecież systemy innych krajów, gdzie oświata nie podlega administracji lokalnej, samorządowej, tylko (jak w Stanach Zjednoczonych) ma własne dystrykty oświatowe i rządzi się swoimi prawami i finansami, są o wiele lepsze. Bo to za ważne i za kosztowne zadanie publiczne, żeby powierzać je osobom - przepraszam - z przypadku.

Dla władz pochodzących z wyboru wykształcenie nie jest kryterium.

- Ale to tylko potwierdza moją tezę, że powierzanie oświaty osobom bez wykształcenia nie zawsze jest z korzyścią dla oświaty. Natomiast dzisiaj wyjęcie z worka 5 mld zł i przekazanie obiektów oświatowych nowej organizacji lub instytucji, która by prowadziła oświatę, byłoby rewolucją, która w Polsce by nie przeszła.

Wiele gmin wiejskich ma teraz problem, polegający na tym, że muszą utrzymywać szkoły i transport, a część rodziców i tak wozi dzieci do szkół w większych miejscowościach, bo te wiejskie są słabe. To paradoks.

Paradoksem są też korepetycje. Jeszcze kilka lat temu to był rynek wart 5-6 mld zł, teraz - według moich szacunków - na pewno przekroczył 10 mld zł.

Mam wnuka maturzystę i wiem, że wielu jego kolegów chodzi na korepetycje w niedzielę, bo korepetytorzy w tygodniu nie mają już dla młodzieży czasu. To zatem ogromny rynek, który przy okazji wystawia świadectwo temu systemowi.

TAGI
KOMENTARZE15

  • Kodeks pracy 2021-12-29 22:02:13
    @z Częstochowy: bardzo dziękuję za świąteczne życzenia ( pewnie i do mnie kierowane, bo przecież wiem, i mam dowody na to, iż nie jestem płatnym trollem ).
  • Dyniu Dyniu 2021-12-23 18:48:45
    Do z Częstochowy: i radości z podwyżki. Pensum 🎃
  • z Częstochowy 2021-12-23 17:48:36
    Święta, święta to rzecz święta Niechaj pokój tu na portalu też zagości Spędźmy je z rodziną i w radości i bez złości Niech się trolle pochowają a napiszą dobrzy ludzie 🌲🌲🌲🌲🌲🌲🌲🌲🌲🌲🌲🌲🌲🌲

Logowanie

Dla subskrybentów naszych usług (Strefa Premium, newslettery) oraz uczestników konferencji ogranizowanych przez Grupę PTWP

Nie pamiętasz hasła?

Nie masz jeszcze konta? Kliknij i zarejestruj się teraz!