Partner portalu

Samorządy chcą inwestować. BGK nie ma złudzeń

- Rok 2023 będzie trudny i dla samorządu. Będzie to rok poszukiwania stabilności. Rok pełen oczekiwań, wahań w strukturze dochodów, zmian, być może pełen negocjacji. I na to trzeba się nastawić. Ale będzie to też rok kolejnych inwestycji - przewiduje Mateusz Walewski, główny ekonomista BGK.
  • Samorządy mają nadwyżkę operacyjną i mogą inwestować, choć nie bardzo w to wierzą.  
  • Plany inwestycyjne samorządów znacznie wykraczają poza ich realne możliwości, które BGK szacuje na ok. 60 mld zł.
  • Wyłączając duże miasta, samorządy mają przestrzeń do zadłużania się i nie powinny się tego obawiać.

Jak pan ocenia aktualną kondycję jednostek samorządu terytorialnego?

Mateusz Walewski, główny ekonomista Banku Gospodarstwa Krajowego: - Jeśli spojrzymy na dane finansowe samorządów z pierwszej połowy 2022 r., to one wyglądają dobrze. To znaczy nie tak, jak samorządy spodziewały się, i być może nadal się spodziewają. Przeanalizowaliśmy je w raporcie „Zrównoważony rozwój na tle wyzwań inwestycyjnych i sytuacji finansowej polskich samorządów” (raport został przedstawiony podczas Konferencji BGK dla JST) i rzeczywiście jest tak, że spada nadwyżka operacyjna, czyli ten podstawowy wskaźnik, który obrazuje zdolność samorządów do finansowania inwestycji, ale znacznie wolniej niż samorządy tego oczekiwały.

Źródło: Raport BGK
Źródło: Raport BGK

Nadwyżka operacyjna jest, chociaż maleje

W czerwcu ub. roku ta nadwyżka wynosiła ok. 23 mld zł, a w połowie tego roku było to 20 mld zł, tymczasem według przewidywań samorządów miała ona być niższa o 30-50 proc.

Źródło: Raport BGK
Źródło: Raport BGK

Jakie dane wzięliście, jako bank, pod uwagę?

- Dane dotyczące wydatków inwestycyjnych czy samej wartości nadwyżki operacyjnej czy dochodu lub struktury wydatków pochodzą z Ministerstwa Finansów, natomiast pozostałe informacje pochodzą z badania ankietowego, które przeprowadziliśmy wśród jednostek samorządu terytorialnego. Więc te oczekiwania wynikały z ankiety.

To właśnie na podstawie tego badania okazało się, co było dla nas pewnym zaskoczeniem, że samorządy planują wydatki inwestycyjne bardziej optymistycznie niż wskazuje na to rzeczywistość. W czerwcu, w lipcu, a więc w okresie, kiedy ankieta była robiona, samorządy oczekiwały wzrostu inwestycji w tym roku o około 60 proc., czyli do poziomu 77 mld zł.

Byłby to potężny wzrost, którego nigdy nie było. Skorygowaliśmy tę kwotę, bo uważamy, że ten wzrost utrzyma się na poziomie z pierwszego półrocza, czyli 26 proc. A jeżeli w roku 2021 było to 49 proc., to byłoby 60 mld zł z małym haczykiem.

 

Źródło: Raport BGK
Źródło: Raport BGK

Zatem pewne jest, że inwestycje będą realizowane.

- Tak. I to jest optymistyczne. Samorządy pomimo tego, że sytuacja jest bardzo trudna, oczekują, że będą miały środki na inwestycje - czy to unijne, czy z dodatkowego kredytu. Wszystkie zakładają też, że podobnie, jak w latach ubiegłych, pojawią się dodatkowe środki z subwencji. To oczekiwanie jest zrozumiałe, bo budżetowi centralnemu jest łatwiej wygospodarować dodatkowe środki niż samorządom.

Trzeba też przyznać, że samorządy - pomimo tego, że widzą wzrost wydatków, widzą też spadek dochodów, oczywiście relatywnie do wydatków - jednak spodziewają się, że będzie to im w jakiś sposób wyrównane. Oczywiście nie mogą tego wpisać do budżetów, stąd biorą się te oczekiwania.

Natomiast jeśli już pytamy, w co zainwestują, to odpowiadają tak, jakby ich sytuacja finansowa była bardzo dobra.

Czytaj też: Samorządy projektują budżety. Jeden trend wyjątkowo niepokoi

W raporcie wskazaliście, że polskie samorządy nie mają długów i nie chcą się zadłużać. Czy w kontekście planowanych inwestycji powinny to robić?

- Według danych za 2021 r. to zadłużenie wynosi 87,4 mld zł, a więc jest naprawdę małe. Samorządy realizują inwestycje głównie z nadwyżki 37-proc.; 22 proc. to środki unijne, 14,5 proc. to dotacje rządowe, a dopiero 12-13 proc. to są kredyty i obligacje.

Źródło: Raport BGK
Źródło: Raport BGK

Samorządy mogą się śmiało zadłużać. Ale nie wszystkie

Więc generalnie samorząd nie jest w Polsce zadłużony i ma przestrzeń do dalszego zadłużania się. Nie mówię oczywiście o wszystkich samorządach, tylko o średniej, bo są samorządy, które są zadłużone w dużym stopniu, zwłaszcza duże miasta.

Oczywiście w obecnej sytuacji jest to drogi dług, ale trzeba też brać pod uwagę, że przy obecnym poziomie inflacji dochody samorządowe rosną, a w związku z tym te stopy procentowe są ujemne, mimo że koszt długu jest dużo wyższy. W związku z tym to finansowanie dłużne, szczególnie przez obligacje, może być nadal atrakcyjne i myślę, że samorządy będą w coraz większym stopniu sięgały po ten instrument.

Źródło: Raport BGK
Źródło: Raport BGK

Jednak samorządy nie chcą myśleć obligacjach.

- Bo im się wydaje, że jest to skomplikowane. Proszę pamiętać, że na rynku finansowym aktywne są głównie duże miasta. I one myślą o obligacjach lub już je wyemitowały. Natomiast tu chodzi o to, żeby zrobiły to jednostki mniejsze. Oczywiście to wymaga pewnej kwoty inwestycji, ale wydaje się, że to jest przyszłość.

Źródło: Raport BGK
Źródło: Raport BGK

To jak pan skomentuje dysonans polegający na tym, że samorządowcy mówią, iż nie mają już środków na realizację podstawowych zadań, a państwo im mówicie, że mogą się zadłużać?

- Samorządy są konserwatywne, odpowiedzialne za finanse publiczne. Muszą mówić, że to pole do zadłużania się jest ograniczone. Ale wydaje się, że w rzeczywistości jest ono o wiele szersze. Z tym że mówię tu o średniej dla całego sektora, bo w niektórych samorządach tych nadwyżek w ogóle nie ma. Generalnie jest tak, że czym większe miasto, tym jest bardziej zadłużone i tym mniejszą ma tę przestrzeń do zadłużania się, ale w całym sektorze samorządowym ona jest jeszcze spora.

Czytaj też: Wieloletnie prognozy finansowe samorządów – są nowe wytyczne

Czy można wskazać jakieś typy samorządów, które są szczególnie zagrożone brakiem środków na inwestycje?

- Tego nie widać. Nie da się powiedzieć, że jakiś rodzaj samorządów jest w szczególnie złej kondycji. Samorządy różnią się między sobą strukturą finansowania, strukturą wydatków, strukturą rodzajową inwestycji. Mają też inne poziomy odpowiedzialności. Na przykład jeśli spojrzymy w inwestycje w transport zbiorowy, to one są ulokowane głównie w dużych miastach. Jeśli na zdrowotne, to głównie w województwach. Jeśli zaś na inwestycje drogowe, to najbardziej dominujące są tu powiaty.

Obecnie zdecydowanie większy dług mają większe miasta, najbardziej na dotacjach publicznych polegają powiaty, co jest oczywiste, bo mają najmniejsze dochody własne, natomiast między gminami te różnice nie są już tak oczywiste. Relatywnie mało zadłużone są też województwa, które wykorzystują fundusze unijne dużo częściej niż inne samorządy.

Czy pana zdaniem inflacja i niższe dochody samorządów wymuszą zmiany w strukturze finansowania samorządu?

- To jest do dopracowania. Bo oczywiście obecnie jest tak, że bardzo rosnąca jest rola środków publicznych w finansowaniu inwestycji i moim zdaniem w tych kryzysowych czasach jest to zrozumiałe, natomiast należałoby na nowo opracować podział PIT i w ogóle podatków.

W trakcie panelu dyskusyjnego o sytuacji finansowej samorządu mówiliśmy np. o CIT, który zasila budżety województw. Jeśli miałby on zasilać również inne jednostki samorządowe, to trzeba by było zmienić całą skalę. PIT też jest do zmiany.

Zmiany powinny też nastąpić w podatkach lokalnych. Modne było mówienie o katastrze w Polsce, chociaż od tego już chyba wszyscy odeszli, ale należałoby by się przyjrzeć modelowi podatku od nieruchomości. Wydaje mi się, że najważniejsze zmiany powinny dotyczyć udziału w PIT, bo te, które zaszły ostatnio, były bardzo korzystne dla obywateli, ale niekoniecznie dla samorządów.

Nikt nie rezygnuje z inwestycji realizowanych w ramach Programu Inwestycji Strategicznych

W raporcie podsumowaliście stan realizacji Rządowego Programu Inwestycji Strategicznych Polski Ład, w którym wartość inwestycji ma sięgnąć 60 mld zł…

- Ta kwota wynika z promes wstępnych, czyli tych wniosków, które zostały zaakceptowane. Teraz są wypłacane promesy, które wynikają z rozstrzygniętych już przetargów i według stanu na koniec października to jest nieco powyżej 20 mld zł. Natomiast jeśli chodzi o pieniądze już wydane, to jest to już niecały 1 mld zł.

Źródło: Raport BGK
Źródło: Raport BGK

Chcę więc zapytać, czy wobec rosnących kosztów funkcjonowania samorządów, inwestycje zostaną zrealizowane w 100 proc.?

- Raczej nie, chociaż obecnie z udziału w programie zrezygnowało zaledwie kilkadziesiąt samorządów. Jest raczej pewne, że samorządy będą rezygnowały prędzej z innych inwestycji niż z tych finansowanych z Programu Inwestycji Strategicznych, ponieważ niezależnie od tego, czy kwota z promesy wstępnej pokryje 95 proc. inwestycji, czyli tyle, ile było przewidywane, czy tylko 70 proc. lub 80 proc. na skutek wzrostu cen, to będzie to dla nich opłacalne.  

W ankiecie pytaliście również o zrównoważony rozwój i główne kierunki inwestycji samorządowych. Czy w związku z kryzysem energetycznym coś się w nich zmieniło?

- Na razie tego nie widać. Samorządy najwięcej inwestują w drogi i tu widzą najwięcej luk. Drugą pozycją jest kanalizacja. Natomiast pozycje kojarzone z kryzysem energetycznym – czyli ciepłownictwo, zielona energia – są daleko na liście, jeśli chodzi o wydatki i priorytety. To się będzie pewnie zmieniało, ale jeszcze nie teraz.

Samorządy, gdy pytamy je o zrównoważony rozwój, wciąż widzą go tam, gdzie są ich podstawowe zadania. I to jest naturalne, bo my sobie możemy definiować zrównoważony rozwój jako zielone i społeczne inwestycje, ale z punktu widzenia samorządowca szybsza, wygodniejsza droga, kolejna skanalizowana ulica – to są elementy zrównoważonego rozwoju, bo one wpływają na poprawę warunków życia ludności. I jeśli spojrzymy na pełną definicję rozwoju, to jest to rozwój zrównoważony.

Źródło: Raport BGK
Źródło: Raport BGK

Co więcej, w oparciu o klasyfikację wydatków budżetowych samorządu, policzyliśmy, ile w tym roku było wśród nich inwestycji zielonych, i wyszło nam, że stanowią one 17,5 proc. wydatków inwestycyjnych. To całkiem sporo.

Drobna recesja na poziomie 1 proc. jest możliwa

Jaki pana zdaniem będzie przyszły rok dla samorządu?

- Myślę, że będzie ciężki dla całej gospodarki i to nie tylko polskiej, ale globalnej. To będzie rok, w którym w pierwszej połowie będziemy mieli jakąś formę recesji. Tak jak większość analityków, tak my też mamy w prognozach recesję drobną – rzędu 1 proc., ale jednak. Więc to będzie rok trudny, bo będziemy mieli recesję i wciąż wysoką inflację, która będzie trwała, ponieważ ona nie wynika z przyczyn standardowych, czyli popytowych, bo myśmy gospodarki nie przegrzali. To także kwestia pieniędzy covidowych, które na całym świecie zrobiły swoje i dziś cały świat zmaga się z podobnymi problemami – od Stanów Zjednoczonych, poprzez Polskę, po Koreę.

W związku z tym ten rok 2023 będzie trudny i dla samorządu. Będzie to rok poszukiwania stabilności. Rok pełen oczekiwań, wahań w strukturze dochodów, zmian, być może pełen negocjacji. I na to trzeba się nastawić. Ale będzie to też rok kolejnych inwestycji.

Dyrektywa VAT nakazuje nam powrót do normalnych stawek tego podatku. Czy będzie to miało wpływ na kondycję samorządów?

- Oczywiście, tak jak i na konsumentów. No ale kiedyś z tych tarcz trzeba będzie się wycofać. Będzie to miało wpływ na tę sferę działalności samorządu, w której podatek VAT nie jest neutralny. Trzeba jednak pamiętać, że tak naprawdę my nie wiemy, jakie będą ceny energii czy paliw. Bo jeśli gospodarka światowa staje – a staje – to te ceny będą spadać, bo nie będzie popytu. Tym bardziej że i Europa, i świat radzą sobie z zastępowaniem rosyjskiej ropy i gazu. A Chiny nam w tym pomagają, bo te się rozwijają wolniej.

KOMENTARZE0

Artykuł nie posiada jeszcze żadnych komentarzy.

Logowanie

Dla subskrybentów naszych usług (Strefa Premium, newslettery) oraz uczestników konferencji ogranizowanych przez Grupę PTWP

Nie pamiętasz hasła?

Nie masz jeszcze konta? Kliknij i zarejestruj się teraz!