Prof. Swianiewicz dowiódł, że likwidacja powiatów ma sens

Trzecia rzecz – korzystanie z funduszy europejskich. Wśród tych JST, które w ogóle nie sięgają po środki z RPO, a jest ich znowu wcale nie tak mało, są niemal wyłącznie te malutkie. Z analiz wynika, że na te problemy wpływa właśnie wielkość, a nie jakieś inne cechy gmin mniejszych, jak gęstość zaludnienia, oddalenie od centrów największych aglomeracji czy zamożność.

A co z kosztami działania? Tu chyba wątpliwości są mniejsze?

– W naszej pracy doszliśmy do wniosku, że najpewniejsze rezultaty uzyskamy, obserwując koszty funkcjonowania na przykładzie JST, które się podzieliły. W 2002 roku powstało siedem nowych powiatów, patrzyliśmy więc, co się z nimi działo po podziale. Porównywaliśmy je z „grupą kontrolną”, tzn. jednostkami, które przed podziałem były bardzo podobne, zachowywały się podobnie, a jedyną różnicą był brak zmiany granic. Sprawdzaliśmy dwie zmienne zależne: wydatki na administrację i nadwyżkę operacyjną budżetu.

W przypadku powiatów wyniki są dość jednoznaczne: te, które się podzieliły, poniosły koszty, czyli ich wydatki na administrację rosły, a nadwyżka operacyjna spadała w porównaniu z „grupą kontrolną”.

W przypadku gmin – a braliśmy pod uwagę kilkanaście gmin, które dzieliły się pomiędzy 1995 a 2010 rokiem – wyniki były mniej jednoznaczne, ale generalnie pewien wzrost wydatków na administrację dał się zaobserwować.

Największą niespodzianką był wpływ podziału na nadwyżkę operacyjną gmin: po podziale następował spadek nadwyżki, ale trwał tylko około dwóch lat. Potem mniej więcej wracał do normy sprzed podziału.

Można więc przyjąć, że był to taki okres przejściowy związany z kosztami reformy, pewnym łączącym się z tym bałaganem organizacyjnym, czasem potrzebnym na dostosowanie się do działania w nowych warunkach.

No i mamy trzeci wymiar, czyli wpływ wielkości JST na demokrację lokalną. Jak to sprawdzić?

– Patrzyliśmy na te JST, które się podzieliły i sprawdzaliśmy, jak wyglądała frekwencja wyborcza po podziale.

I w gminach na ogół po podziale ta frekwencja rosła – mieszkańcy czuli się bardziej u siebie.

W przypadku powiatów taki efekt się nie pojawił. Potwierdziło się to, co dość powszechnie się sądzi i co potwierdzają obserwacje – że jednak wielu wyborców interesuje to, co się dzieje w gminie, a powiat nie jest już dla nich ważny.

Zrobiliśmy też sondaż wśród kilku tysięcy mieszkańców na temat funkcjonowania samorządu. Wynikało z niego, że w małych gminach ludzie są bardziej zadowoleni z lokalnych władz niż w tych dużych.

Prawdą jest jednak również, że w gminach podzielonych spadła konkurencyjność wyborów, zmniejszyła się np. liczba kandydatów na miejsce w radzie.

Jeśli więc chcemy wprowadzić ograniczenie kadencji, to w małych gminach może pojawić się problem, bo zabraknie dobrych kandydatów.

Jakby te badania zastosować w praktyce, to...

– Gdyby w jakiś mądry sposób zredukować liczbę powiatów, połączyć je w większe jednostki, to dużo wskazuje, że byłyby pozytywne skutki ekonomiczne w postaci oszczędności w kosztach, natomiast nie widać, gdzie byłaby strata dla demokracji lokalnej. Wydaje się więc, że nasze badanie wzmacnia argumenty tych, którzy mówią, że warto by zmniejszyć liczbę powiatów.

Natomiast na pytanie, czy warto likwidować małe gminy, nie ma jednoznacznej odpowiedzi. To bardzo zależy od konkretnego przypadku, a także od tego, jaka jest nasza wizja dotycząca samorządu terytorialnego.

Jeśli bardziej nam zależy na zdolności do wykonywania różnorakich zadań, to pewnie warto te małe jednostki czasem łączyć. Jeżeli jednak bardziej myślimy o obniżeniu kosztów wykonywania zadań, to łącząc gminy, niekoniecznie uzyskamy taki efekt.

Czyli nie potwierdziło się dość powszechne przekonanie, że większe gminy na pewno będą tańsze.

Zostaje nam demokracja lokalna i ponownie pytanie, jak ją rozumiemy. Jeżeli jej główną cechą ma być konkurencyjność, ścieranie się różnych alternatywnych elit, to małe gminy nam tego nie gwarantują.

Natomiast jeżeli interesuje nas głównie poczucie zaufania, współpraca – taki ideał małej społeczności lokalnej – to łącząc małe gminy, możemy te cechy utracić.

Żeby posłużyć się konkretnym przykładem: jakby pan ocenił dokonujące się właśnie przyłączanie części małych gmin do Opola?

– Przykład Opola jest wręcz irytujący, ale dotyka jeszcze innego zagadnienia. To dowód na to, że mamy w Polsce problem z zarządzaniem aglomeracjami. Nie mamy instytucji samorządowej na poziomie aglomeracji. Trochę odsuwamy to na przyszłość, bo przecież nawet ustawa, która już została uchwalona, nie działa. To jest takie milczące założenie, że gminy na zasadzie dobrowolnej współpracy jakoś sobie muszą dać radę.

Ponieważ jednak my, Polacy, z współpracą mamy problemy – nie tylko, jeśli chodzi o samorządy, ale codzienne życie – to w ten sposób wielu problemów nie da się rozwiązać. Przez to pojawiają się takie pomysły jak w Opolu, żeby rozwiązać je, włączając kolejne tereny, nawet przymusowo, do miasta, które jest centrum aglomeracji.

To jest moim zdaniem bardzo zły pomysł, zwłaszcza jeśli się odbywa z poczuciem krzywdy w tych mniejszych społecznościach. Prezydentom, którzy się na takie działania decydują, zalecałbym, żeby się zastanowili, czy rzeczywiście nie dałoby się rozwiązać istniejących problemów na zasadach partnerskiej współpracy z okolicznymi gminami.

Politykom na szczeblu centralnym przykłady Opola czy Rzeszowa powinny dać do myślenia, że bardzo potrzebujemy w Polsce instytucji, która uporządkuje zarządzanie obszarami dużych aglomeracji miejskich: najbardziej takich jak Warszawa, Śląsk, Trójmiasto czy Kraków, ale jak się okazuje, także tych mniejszych ośrodków wojewódzkich. Bo tu też mamy obszar aglomeracji, który jest funkcjonalnie spójny i powinien być wspólnie zarządzany w zakresie niektórych funkcji.