NIK: Seniorzy bez opieki. Gminy nie wiedzą, ilu ich mają na swoim terenie

Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie MRPiPS

NIK zauważa, że problemem jest to, że większość skontrolowanych samorządów nie posiadała rozeznania w sytuacji i potrzebach osób starszych. Część nie potrafiła nawet określić, ilu seniorów żyje na ich terenie. 

Tylko w czterech z 23 skontrolowanych OPS (ponad 17 proc.) określono liczbę seniorów, którzy w najbliższym czasie mogą potrzebować wsparcia w formie opieki domowej. NIK zwraca uwagę, że niepodejmowanie działań, pozwalających na pozyskanie szerszej, niż tylko przez wpływające wnioski, wiedzy o seniorach, którzy mogą potrzebować pomocy, może spowodować, że gminy nie będą przygotowane na wzrost zapotrzebowania na usługi opiekuńcze. Jest to szczególnie niebezpieczne w sytuacji dynamicznych zmian demograficznych. W  latach 2014-2016 w gminach, w których funkcjonują skontrolowane OPS, liczba mieszkańców zmniejszyła się o blisko 2 proc.  zaś osób w wieku powyżej 60. roku życia wzrosła o prawie 5 proc.

Czytaj też: Rada Ministrów przyjęła rozporządzenie ws. zasiłków i uprawniających do nich progów dochodowych

Dyrektorzy tylko trzech skontrolowanych OPS przyznali, że nie mogli objąć opieką w domu wszystkich potrzebujących. Mimo iż w większości ośrodków  twierdzono, że wszystkie osoby starsze potrzebujące wsparcia zostały nim objęte, to jednak kontrola NIK wykazała, że pomoc otrzymały tylko te osoby, które o nią wystąpiły lub zostały do ośrodka zgłoszone przez inne osoby albo instytucje. Zatem z uwagi na brak systemowego monitoringu osób starszych, może się zdarzyć, że niektórzy seniorzy nie otrzymują pomocy, bo się po nią nie zgłaszają, co jednak nie oznacza, że jej nie potrzebują.

Usługi rzadko przyznawano z urzędu, choć ustawa o pomocy społecznej zezwala na to. Skontrolowane OPS, wsparcie z urzędu przyznały w niespełna 1,5 proc. przypadków, po przeprowadzonym własnym rozpoznaniu. Tylko w jednej, spośród 23 skontrolowanych gmin, określono sposób i tryb identyfikowania osób starszych potrzebujących pomocy.

NIK zwraca uwagę, że część seniorów mogła nie otrzymać wsparcia, bo po prostu nie wiedziała o takiej możliwości. W większości przypadków informacje o możliwości uzyskania pomocy zamieszczano na stronach internetowych ośrodków lub urzędów miast, w BIP czy na tablicach ogłoszeń w siedzibach tych jednostek. Taki sposób informowania podopiecznych, którzy są osobami starszymi i często nie korzystają z nowoczesnych technik komunikowania się, a nierzadko są też niesprawni ruchowo, może nie być skuteczny.  

Ponad 40 proc. ośrodków pomocy wydało informatory lub ulotki rozpowszechnione w placówkach ochrony zdrowia, oświaty i instytucjach publicznych. Tylko w jednym mieście (Sopot) informacje o dostępnych formach pomocy, w tym o usługach opiekuńczych, przekazywane były w kościołach podczas ogłoszeń parafialnych.

Ośrodki Pomocy Społecznej, jeżeli już senior zgłosił się o pomoc, rzadko odmawiały przyznania usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Odsetek odmów na tle liczby przyznanych usług wynosił: w 2016 - 0,34 proc. i w I półroczu 2017 r. - 0,41 proc. Najczęstszymi przyczynami odmów było: sprawność fizyczna w samodzielnym poruszaniu się, możliwość sprawowania opieki przez rodzinę oraz brak współdziałania osoby wymagającej opieki z pracownikiem socjalnym. Wszystkie formalnie złożone wnioski były rozpatrywane praktycznie bieżąco, a przeciętny czas oczekiwania na przyznanie wsparcia nie przekraczał dwóch tygodni.            

Czytaj też: Samorządy mówią o potrzebie finansowego wsparcia Domów Pomocy Społecznej

NIK zwraca uwagę na brak określonych standardów opieki w miejscu zamieszkania. Wprowadziły je tylko dwie kontrolowane gminy (Sopot i Elbląg). Brak standardów zazwyczaj skutkował nieokreśleniem szczegółowego katalogu czynności przewidzianych do wykonania w ramach usług opiekuńczych. 

Niedoprecyzowanie zakresu świadczeń tłumaczono zazwyczaj ustnym informowaniem podopiecznego i wykonawcy usługi o czynnościach koniecznych do zrealizowania. Jednak wyniki przeprowadzonego przez NIK anonimowego badania ankietowego, na które odpowiedziało 442 seniorów (64 proc. wysłanych ankiet) wskazują, że wielu nie wiedziało, na jakie świadczenia mogą liczyć. 49 proc. badanych nie udzieliło właściwej lub żadnej odpowiedzi na pytanie o rodzaj przysługujących im usług.

NIK zauważa, że nieokreślenie zakresu usług, które powinny być wykonane w ramach tego świadczenia,  nie gwarantuje, że zostanie ono rzetelnie zrealizowane. Gdy nie wiadomo, co mają dokładnie w ramach swoich zadań robić opiekunowie świadczący usługi opiekuńcze, niemożliwa jest faktyczna ocena  poziomu ich pracy. W rezultacie nie rozliczano ich za wykonanie poszczególnych zadań, lecz za czas poświęcony starszej osobie.  Dlatego kontrola dla celów rozliczeń finansowych sprowadzała się jedynie do weryfikacji kart pracy opiekunów i ustalenia liczby zrealizowanych godzin. Kontrole i wizyty monitorujące prowadzone przez ośrodki pomocy społecznej, miały więc charakter formalny.

Pracownicy socjalni z reguły nie stwierdzali nieprawidłowości i niedociągnięć, co stoi w sprzeczności z opiniami niemal 70 proc. seniorów uczestniczących w anonimowym badaniu ankietowym, według których otrzymywane wsparcie bywało niezadawalające. Badani ponadto skarżyli się, że odczuwają mocno swoje osamotnienie i brak częstszych kontaktów interpersonalnych. Zaznaczali, że nie mają możliwości porozmawiania z osobami świadczącymi pomoc, tylko zaspakajane są ich podstawowe potrzeby życiowe. Świadczona pomoc sprowadzała się do szybkiego i sprawnego załatwienia różnych spraw, często poza domem podopiecznego. Tylko 18 osób starszych uczestniczących w badaniu NIK (4 proc.) stwierdziło, że opiekunowie towarzyszą im w spacerach, rozmawiają z nimi i doradzają w sytuacjach problemowych.

Źródło: Opracowanie na zlecenie NIK. Odpowiedzi seniorów na pytanie dotyczące regularnie wykonywanych czynności

Ponadto NIK zwraca uwagę na jakość opieki. We wszystkich skontrolowanych jednostkach  zatrudniając opiekunów nie brano pod uwagę kierunkowego ich przygotowania.  Dlatego część osób zaangażowanych w wykonywanie usług opiekuńczych, nie posiadała kwalifikacji do tej pracy, a w trzech OPS usługi świadczyły również osoby bezrobotne skierowane do prac społecznie użytecznych. Problemem jest brak ludzi do tej pracy. Zajęcie to jest postrzegane jako mało prestiżowe i nisko płatne.  W latach 2015-2016 średnie miesięczne wynagrodzenie opiekuna wynosiło nieco ponad 2 tys. zł brutto, a w I półroczu 2017 r. - blisko 2,3 tys. zł brutto. To powoduje także fluktuację kadry i częstą zmianę opiekunów. Na to zwróciło uwagę 22 proc. seniorów, którzy wzięli udział w anonimowym badaniu ankietowym.

Potrzebne rozwiązania o charakterze finansowym

Usługi opiekuńcze świadczone seniorom w miejscu zamieszkania są płatne. Ich wysokość  zależy od dochodu osoby starszej. Dodatkowo w niektórych gminach zwalniano z opłat seniorów po ukończeniu określonego wieku np. w Bogatyni 75 lat, w Legnicy i Iławie - 85 lat, a Koninie i Elblągu - 100 lat.

Wysokość opłat za otrzymywane świadczenie w dużym stopniu zależy od ceny godziny usług. W latach 2014-2016 cena jednej godziny wynosiła przeciętnie od ok. 8 zł do ponad 20 zł. W tym okresie z najmniej kosztownego wsparcia mogli korzystać seniorzy z Chorzowa, Katowic, Wołomina i Warszawy w dzielnicy Mokotów, gdzie cena jednej godziny usług nie przekraczała 10 zł.

Najdroższe usługi oferowały natomiast ośrodki w Radomiu, Rzeszowie i Bogatyni - ich cena wynosiła ok. 20 zł. W 2017 r. niemal we wszystkich skontrolowanych gminach, znacząco wzrosły ceny usług, co miało związek z podniesieniem minimalnej wysokości wynagrodzenia. Taka sytuacja miała miejsce w 22 spośród 23 skontrolowanych OPS (na takim samym poziomie pozostała jedynie cena godziny usług oferowanych w Bogatyni). Podwyżki sięgnęły nawet 200 proc.

W Chorzowie stawka godzinowa w 2015 r. wynosiła blisko 5 zł, a w 2017 r. - prawie 16 zł, w Katowicach w 2016 r. ponad  9 zł, zaś w 2017 r. ponad 18 zł, w Warszawie w dzielnicy Mokotów cena wzrosła z blisko 11 zł. do ponad 20 zł. W 2017 r. wiele osób starszych zrezygnowało z opieki w miejscu zamieszkania, co mogło być spowodowane wzrostem opłat.

W czterech skontrolowanych ośrodkach (Chorzowie, Wołominie, Warszawie dzielnicy Śródmieście i Bielsku-Białej), liczba rezygnacji z przyznanych usług w I półroczu 2017 r. osiągnęła poziom zbliżony do całego 2015 r. i 2016 r. Nie wszyscy seniorzy całkowicie zrezygnowali z usług, część z nich zmniejszyła ich zakres i liczbę godzin.

W 2017 r. praktycznie we wszystkich skontrolowanych OPS, przeciętna liczba godzin w przeliczeniu na jedną osobę była niemal dwukrotnie niższa, niż w latach poprzednich. I o ile w 2014 r. każdemu seniorowi poświęcano ok. siedem godzin tygodniowo, to w 2017 r. czas ten skurczył się do nieco ponad trzech godzin.

NIK zwraca uwagę na potrzebę wprowadzenia pilnych rozwiązań o charakterze finansowym, wspomagających gminy w zaspokajaniu potrzeb osób starszych, albo przejmujących przez budżet państwa obowiązków finansowych wyrównujących powstałe dysproporcje między rynkowymi cenami usług, a finansowymi możliwościami ich zaspokojenia.

W tym kontekście, jako dobre rozwiązanie, NIK dostrzega wprowadzenie w 2018 r. przez Ministerstwo Rodziny Pracy i Polityki Społecznej Programu Opieka 75+, umożliwiającego udzielenie wsparcia finansowego gminom w zapewnieniu seniorom usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Z tego wsparcia obecnie mogą jednak skorzystać jedynie mniejsze gminy (w 2018 r. - do 40 tys. mieszkańców), samodzielnie realizujące świadczenia. Zdaniem NIK dostępność programu powinna zostać rozszerzona.

Skontrolowane gminy wydały, w okresie objętym kontrolą, na zapewnienie usług opiekuńczych osobom starszym łącznie ponad 164 mln zł. Przeciętny, roczny koszt wsparcia usługami jednej osoby wynosił w latach 2014-2016 ok. 5 tys. zł, a w I półroczu 2017 r. nieco ponad 3,5 tys. zł. Wyższe, niemal dwukrotnie, koszty ponosiły gminy, które w OPS zatrudniały pracowników do wykonywania usług. W przypadku tych ośrodków, w latach 2014-2016 roczny koszt objęcia usługami jednej osoby wyniósł nieco ponad 8 tys. zł, a w I półroczu 2017 r. prawie 5,5 tys. zł. W przypadku samorządów zlecających realizację usług wykonawcy zewnętrznemu, w latach 2014-2016 koszt ten wynosił niespełna 4 tys. zł, zaś w I półroczu 2017 r. ok 2 tys. zł.

NIK zauważa, że usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania są najmniej kosztowną dla gminy formą pomocy seniorom. Dla porównania, przeciętny roczny koszt pobytu seniora w Domu Pomocy Społecznej wynosi ok 25 tys. zł.

Źródło: opracowanie własne NIK